原标题：两会中的北医人 | 吴明：疾控改革走向何方？
突然降临的新冠疫情掀起社会对公共卫生的大讨论，像是忽视多年后的一次回响。时值全国两会，全国政协委员吴明接受南都记者专访，讲述她对公卫改革的看法。
吴明现为北京大学医学部主任助理、中国卫生经济学会副会长，也是九三学社中央委员、北京市委副主委。她曾任国务院医改领导小组第二届专家咨询委员会委员、北大公共卫生学院副院长。
她在1979年考入北京医学院（北大医学部前身）预防医学专业，这让她有机会见证中国公共卫生的一路起伏。
吴明告诉南都，早在40年前，预防医学就不是一门很受重视的学科。2003年的SARS疫情终于唤起政府对公共卫生的关注，科研经费、毕业生就业都有了一定改善。在当时，在疾控中心工作的学生收入常常超过身为老师的吴明。
可暂别了“瘟神”，没过多少年，就出现疾控体系建设弱化的趋势，各种问题相继浮现。“工作做得越好越不受重视”成了疾控中心难以规避的悖论。
“在疫情防控中，公共卫生应急管理等方面暴露出不少薄弱环节。”今天（5月22日）上午公布的政府工作报告也表示，要加强公共卫生体系建设。
政府工作报告提出，坚持生命至上，改革疾病预防控制体制，完善传染病直报和预警系统，坚持及时公开透明发布疫情信息。
报告还提出，用好抗疫特别国债，加大疫苗、药物和快速检测技术研发投入，增加防疫救治医疗设施，增加移动实验室，强化应急物资保障，强化基层卫生防疫。
又临疾控改革的十字路口，如何搭建现代化的公共卫生体系，将决定未来数十年的国人健康与国家安全。
对于社会关注的疾控中心定位，吴明认为，行政化和垂直化可能会削弱疾控中心作为支持部门的独立性，亦影响疾控中心日常的疾病防控效果。她强调，除了应对传染病暴发，疾控中心更需要加强慢病管理、政策支持等能力。
吴明建议在中央和省级层面要有专职团队，专职负责传染病监测、风险研判等工作，信息渠道要通畅，要有机制，保证及时上报中央。
面对当前的“公共卫生热”，吴明强调，健康不只是卫健委和疾控中心的工作，国家和社会都需要形成重视疾病预防的氛围，政府要将其作为一项重要的工作长期推动。“公共卫生就是这样，你按要求做到位了，未来一定会有变化，只是需要一定时间。”
以下是南都记者对吴明的专访：
赋予CDC行政权或降低独立性
除了防控传染病，慢性病防控任务也十分重要
南都：有观点认为，现行疾控体系限制其应对新发传染病的能力，继而引发争论是否赋予疾控中心行政权，对此你怎么看？
吴明：在新形势下，CDC（疾控中心）的功能确实应该适当拓展。除了传染病防控外，慢病防控、健康管理也十分重要。除了传统职责外，还应加强政策服务，为政府决策提供支撑。
但拓展CDC的功能，这并不代表一定要赋予其行政权。
中国对此次疫情的应对做的还是很到位。但面对一种新发传染病，我们至今对病毒的了解都存在很多“未知数”，且病毒变异快，不可知和不确定因素就更多。这都给应急决策、应急响应等带来非常大的挑战，需要权衡疫情本身的危害以及结合政治、经济、社会乃至国际关系等进行决策。
在疫情初期，拥有行政权的政府掌握了一定信息，在应对上依然存在一定迟滞和不足。因此，这并不是把某个机构变为行政单位或赋予行政权力就能够尽可能的防止的，而是背后的应对机制存在不足。
现在CDC作为技术部门拥有独立性。但行政化后CDC通常要服从行政命令，是否独立性会少了很多？是否更难提供独立、充足的决策支持？问题的症结究竟在哪？建议系统研究后再下结论。
即使给CDC一定的行政权，也要系统研究给谁什么权力？能否有效的使用权力？系统目标是否就能够实现？
南都：也就是说，我们要增强疾控中心提供政策支持的能力？
吴明：我觉得可以进一步增强。包括区域内人群的健康风险和突发公共卫生事件风险评估，健康医疗大数据分析，设计和组织人群健康干预政策和方案、为政府出谋划策，评价各个部门政策对健康的影响、助推健康融入所有政策的落实等。到区一级的CDC都可以做这类工作，例如，向政府提出辖区内的疫情应对措施。
南都：在组织结构上，中国疾控中心对各级疾控只有技术指导和支持的权限，把控力较低。你认为疾控体系应该继续平行管理还是改用垂直管理模式？（注：垂直管理即各级疾控部门均由国家疾控中心管理，水平管理则是由各级政府负责管理。）
吴明：个人认为疾控体系不宜垂直管理。CDC的功能是疾病防控，传染病防控很重要，在平时既要预防疫情的发生，还要为应对传染病暴发做好准备。但除了传染病，对人类健康危害最大的还有慢性病，慢性病防控也是CDC日常工作中很重要的内容。
如果采取垂直管理，地方政府在很多方面就不需要再承担责任。无论是传染病还是慢性病防控，都需要与其他专业公共卫生机构、医院、基层卫生机构密切配合，还需要政府其他部门、机构，包括街道、乡镇、社区等协同开展工作。
如果只是CDC垂直管理，“一枝独秀”，是否能把疾病防控工作做好？会出现什么其它问题？是否会影响到日常的疾病防控工作？即使是应对疫情，这种体制是否就能够很有效？
而且，如果每个系统甚至机构都是这样的体制，政府分权管理的优势就全都没有了。难道我们不能找到一个既有利于传染病防控也有利于日常工作的办法吗？
南都：那如何减少地方行政部门对传染病预警的反面影响？
吴明：前面说过，政府需要仔细考虑方方面面，这是一个难度很大的决策。这次面对的是“未知数”太多的疾病，在判断上存在一些迟疑甚至失误也能理解的，而且一味地指责也无济于事。
当然，我们也必须反思这次的问题和教训，以便今后少走弯路。我认为可以在中央和省级层面组建一个小规模的专职团队，专门做风险监测和评估，根据疾控、医院的患者信息对传染病风险做研判。依据传染病的风险等级，研判团队可以按照程序报告相关级别的政府部门。
可以建立人工智能系统，利用大数据，自动分析各个医院患者信息，出现一些明显的异常问题会自动预警。再加上人工分析和研判，评估风险级别，供决策者参考。
应该打破目前的信息孤岛，将CDC的数据、基层居民的健康数据、医院患者乃至家庭的关联信息都连起来。系统需要有比较高的保密级别，也要对患者的个人隐私信息脱敏，以保护个人隐私。
当然，对传染病的预测、研判也要有一定容错机制，不能因为误判而处罚。
南都：也就是说，单拿出一小部分人做传染病的研判和预警，保证及时向中央通报。同时加强疾控中心在平时的慢病管理、政策支持等能力，并做好应对传染病暴发的准备。
吴明：对。CDC除了做好传染病防控任务，平时的慢性病防控任务也很重要。
南都：这种模式下，谁来向社会发出通报和预警？
吴明：我觉得比较好的办法是先做风险评估，不同级别的风险由不同级别的政府发布。风险级别较高的疫情，信息发布权不宜过多下放。
疫情信息发布，首先要考虑老百姓健康和生命安全，让公众保持警惕，但也要避免混乱，避免给经济、社会、国际关系等带来较大损失，有必要进行综合分析和研判。这对政府来说，其实就是一个挑战非常大的决策，尤其是面对新发传染病。
对于新冠肺炎这种级别的风险，政府对外公布前就应当做好风险评估，考虑信息发布后的社会反应以及短期影响和长期影响，并提前做好准备。
不能老把公共卫生看成只是卫生部门的事
政府要主抓应急预案，组织协调各部门行动
南都：上个月，全国人大常委会公布了《十三届全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》，涉及30余件法律。对于这轮立法修法你有哪些关注和建议？
吴明：从现有的法律和法规看，传染病防治法对于不明原因传染病的强调不够。不明原因传染病的传播机制、致病致死性等可能与已知传染病有很大差别，在应对上也应当有一系列不同的操作规程。现在对不明原因传染病的规定分散在几个条文，应当特别强调、单列成文。
现行法律之间也需要统一。例如，不同法律和法规对疫情信息发布主体规定不完全一致。疫情信息的发布权也要在法律中进一步明确。
还有一点，应当在法律中明确政府对于“预防”的责任。
现行法律更关注出现一些明显的异常问题后政府应当承担什么责任。疫情防控要坚持预防为主，地方政府日常预案落实不到位，应该完成的预防工作没有完成，是否应当承担责任？法律应体现关口前移和平时的预防，不能等传染病暴发后再采取行动。
南都：一份好的应急预案应该包含哪些内容？
吴明：预案要考虑到不同风险类型和级别时的应对策略，特别要明确最高级别风险下会发生什么，政府各部门应该怎么做，承担哪些责任，社会各方如何协同等，在保证可执行的前提下，预案应当足够细化，方方面面都考虑到。
例如，信息发布后社会的反应，包括医疗资源挤兑、抢购、各种谣言、社会恐慌。疫情紧急到需要封城时，就应当考虑好封城会带来哪些影响，包括医护人员的衣食住行，老百姓的食品供应、独居老人儿童的生活保障，以及养老院、监狱等场所的防控措施。相关经费如何保障，哪个部分负责组织执行，都应当在预案中明确。
应急预案要常抓不懈，政府要入脑入心。不能老把卫生看成只是卫生部门的事，健康治理应该是国家治理体系和治理能力现代化之中的重要内容，这不单单是卫健委或CDC的工作。
预案中假如没有社区联动，传染病也很难防控住。现在小区、餐馆、商场采取的测温、健康码等措施，仅靠卫生行政部门很难推行，需要建立各个部门间的联动协调机制。
南都：如何保证政府落实预案，及时采取应对措施？
吴明：在法律中要对预案的落实有一定规定，如果没有落实预案也要承担相应法律责任。订立预案的过程也是协调、沟通、建机制的过程，是为传染病暴发做准备的过程。如果每年都根据社会情况及时修订预案并做演练，到传染病真来的时候就能从容应对了。
南都：疫情暴发初期，全国各地的医院都在向社会征集口罩、防护服等医疗物资，该如何保证应急物资供给？
吴明：疫情初期的口罩短缺，某些特定的程度上也是预案没做好的体现。
政府发布传染病信息时就应当考虑到可能引发口罩抢购和囤积。政府未能提供明确的供应预期，公众、医院都会担心医疗物资不够用。政府在平时就应当建立物资储备系统。
当然，对医疗物资既要储备也不能浪费。医疗物资有一定时限性，都是用纳税人的钱采购的，储备时间、如何更换都要明确。据我了解，目前已有专家在做这方面的研究，相信很快就能出成果。
过多修建传染病医院或浪费资源
部分医院建设要平战结合，需要时迅速改建传染病房
南都：有声音建议要加大传染病医院和小汤山这类应急医院的建设力度，你怎么看？
吴明：医院肯定要对传染病暴发有一定准备，但过多修建传染病医院成本太高，也不是很有必要。
这需要认真研究、统筹考虑，如何以最小的成本应对传染病暴发。大的新发传染病发生频率可能不高，过多修建的传染病医院平时将被闲置，这其实也是对资源的浪费。
有一部分医院应当加强“平战结合”建设，需要时可迅速调整接收传染病人。如果担心出现比较极端的情况收治不了患者而大力兴建传染病医院，不如将部分力量投入到平时的疾病防控，避免传染病暴发到这种程度，即使发生也控制在最小范围。
南都：也有人建议要加强基层的社区卫生中心和村卫生室对传染病的筛查能力，你怎么看？
吴明：这其实是在建立监测哨点。基层的医护人员应当有防控意识，遇到可疑的症状，出现聚集性病例，要立马上报、及时转诊，并做好防护。但不能要求在基层做到各种传染病的诊断和处理，否则也会造成资源浪费。
警惕“财神跟着瘟神走”
公共卫生投入不能“瘟神”到了才大量增加，切勿忽视慢病防治
南都：有专家表示，2003年后疾控中心的经费多被用于“盖房子和买设备”，并没有投入到人身上。这是怎么回事？
吴明：投入改善硬件条件是必须的，而且很容易看到“成绩”，将经费投入到医保和医疗上，老百姓能直观感受到就医少花很多钱，也是很有成效的。但投入到人和预防上，可能很多年才能看到结果。
比如，投向公共卫生做慢病防控，可能10年、20年才能出效果，短期内很难看到结果，有时候政府可能会觉得投入怎么没有“成效”？
CDC就是工作做的越好，就越没有“事情”发生，可能政府就越不重视。近年来CDC的建设存在弱化趋势，人员积极性不高，队伍不稳定，人员流失比较严重。
南都：有一句话叫“财神跟着瘟神走”。很多声音反映政府部门近些年对公共卫生和疾控中心的投入不足，疫情后若大幅增加投资，该投向何方？
吴明：其实政府这些年对公共卫生的投入是增加的，特别是在经济下行压力下，人均基本公共卫生服务经费补助标准每年还能增长5元。虽然增幅不大，还是体现了政府对公共卫生的重视。
当然，具体到疾控机构和各个项目的经费是否充足还需要讨论。也确实存在部分地区政府财力保障不完全到位，但我认为还应该考虑政府如何用好这笔经费。
应当明确疾控机构的定位，建立对疾控人员的激励机制。目前，疾控中心工资总额偏低，且缺乏增长机制，在分配上存在“大锅饭”倾向，这样一些问题都应该解决。
目前来看，政府应当大幅增加公共卫生投入，这是必须的！但同时还应该考虑如何用好这笔钱，除了传染病防控，慢性病等疾病的防控也不能忽视，还要建立起有效的激励机制。
CDC筹资和分配机制可以更灵活
CDC可向社会提供检测服务，增加激励机制
南都：疾控中心是一类事业单位，经费主要来自政府投入。你刚才也谈到现在经济压力很大，能否拓展疾控中心的筹资渠道？
吴明：CDC以前是有一些收费项目的，如检测、体检等。当然这也有一些问题，CDC的注意力全放在营收上了。后来政府一刀切把所有收费项目砍了，但是部分地区政府财力保障又不足。
我认为在不影响正常工作的前提下，CDC可参考二类事业单位，在分配上更灵活一些。政府资金仍然是CDC的主要收入来源，但也可以政府购买CDC的服务，CDC也可向社会提供部分收费的检测服务。
建议取消CDC的工资总额限制，至少要建立总额增长机制，政府监管CDC工作质量，工作做好了、做多了，可以多分配一些，调动积极性。
南都：要建立激励机制的话，如何精确评估疾控中心的工作效果？
吴明：这其实很难。健康指标的改变可能长达10年-20年，现在常用的诸如婴幼儿死亡率、人均预期寿命等指标很大程度上是经济发展、生活改善等综合因素的作用结果，不能用于考核CDC。这种情况下，就需要考核CDC是否把日常的公共卫生工作做到位。
疾病防控也不仅是卫健委和CDC一个部门的事，政府一定要重视。但如何考核政府的重视程度，除了财政投入，还有什么？感觉一直都没有找到很好的办法。
总体上看，可以考核政府是否保证经费供应，有没有做好对疾病防控工作的监督。如果本地公共卫生工作没有做到位，政府领导也要承担连带责任，这样或能增加政府的重视程度。
公卫专业扩招难破人才荒
先要保证公卫人员的收入、地位、发展
南都：教育部此前表示，2020年硕士研究生扩招18.9万人，并重点投向临床医学、公共卫生等专业，对于这轮扩招你怎么评价？
吴明：仅靠扩招很难破解公共卫生面临的人才荒。我觉得还是要先保证公共卫生的岗位有吸引力，如人员的收入不低、地位不低、事业有发展，这样才可以吸引人。如果后端没有做好，即使扩招一倍，学生将来没有出路，培养出人才也难以留住。
南都：近期多个高校宣布筹建公共卫生学院，你怎么看？
吴明：学科的发展需要时间、文化和传承，可能短时间内很难看出明显效果，主要看招聘到的学者、教学研究基础和侧重。
南都：有分析认为，临床医生现在比较缺少传染病防控的意识，这该怎么解决？
吴明：这样的一种情况是存在的。长期处于“和平”状态，新医生没有经验，就是书本上学到的那些，老医生可能也会放松警惕。
对临床医生来说，长期不接触传染病患者自然会懈怠，如何常抓不懈也是有难度的。我觉得可以用人工智能方式提醒医生患者的异常情况，医院要做好应对疫情的预案和经常性“提醒”和演练。
其实我们在教学中也会给临床专业的学生开设公共卫生、传染病等课程，但学生好像并不重视。这些年来，公共卫生学院的传统科目也在衰弱，研究传染病的人很少，关注的人也就减少了。
公共卫生服务打引号的“健康人”
需要全社会形成重视疾病预防的氛围
南都：曾光（中国疾控中心流行病学首席科学家）此前表示，过去10年的医改中，公共卫生在某些特定的程度上被忽视了，是这样吗？
吴明：是存在这种弱化的问题。疾病防控体系建设有两点，一个是能力建设，一个是机制建设，还包括做好对突发公共卫生事件的应对准备，这是两个“底线”。
我前年曾写过一个提案，题目就是“加强疾病防控体系建设刻不容缓”，其中有一句话就是再不重视的话，财神跟着瘟神走，瘟神不到财神不来的局面会再次出现。但是，感觉没有人重视。
南都：怎么才能把现在的公共卫生热转化为社会的长期重视？
吴明：对公共卫生的重视程度与国家的经济、社会持续健康发展阶段有很大关系。除了政府重视外，公共卫生工作也需要社会配合。中国这些年经济发展迅速，但社会持续健康发展、国民素质的提升相对滞后。
我们一些公共卫生工作效果不明显，与老百姓的依从性不好也有关系。比如倡导多年的控烟、减油、减盐、减糖、锻炼等行动，虽然取得一定成果，但没能引起老百姓足够重视。大部分人在没有发病时，并不会在意这样一些问题。其实，政府也不够重视。
公共卫生服务的对象都是打引号的“健康人”，你对他们的生活小习惯做出限制和规范，但行为改变是很难的。
我觉得没有必要因为一场疫情就把公共卫生一下捧上天，过一段时间没有疫情了，就又掉回到地上“没人理”了。
这需要国家做一个很长期的顶层设计，不单单是一个五年规划、十年规划，需要有制度安排让政府长期重视这项工作，并慢慢形成重视疾病预防的社会氛围，要按照规律科学发展。
公共卫生就是这样，你按要求做到位了，未来一定会有变化，只是需要一定时间。关键是要有能够持续开展下去、做到位的机制。
资料/统战部摘自南方都市报5月22日
编辑/宣传部 张湄芷
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